Yesa: un problema jurídico

Ángel Garcés. Profesor de Derecho Administrativo de la Universidad de Zaragoza

La construcción de un embalse se ha considerado tradicionalmente que era una mera cuestión de ingeniería. En la actualidad, desde que la utilización racional de los recursos naturales es un mandato constitucional y una exigencia contemplada en el Derecho de la Comunidad Europea, la justificación y viabilidad de las grandes obras hidráulicas de regulación están sometidas a otros parámetros de enjuiciamiento -como el económico, el social, el de incidencia territorial o el de respeto al medio natural-, lo que ha incrementado el control jurídico, que hoy cabe calificar de exhaustivo.

A tal efecto cabe traer a colación la sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional de 20 de septiembre de 1995 relativa a la construcción del embalse de Itoiz, en la que textualmente se dice: "el criterio planificador de 1933 (fecha en la que se aprobó el Plan Nacional de Obras Hidráulicas) no es el actual, pues en 1933 España estaba en la etapa del aprovechamiento inconexo, aislado o de oportunidad: se trataba de llevar el agua a donde se necesitaba y había más recursos que demandas; ahora estamos en la etapa del aprovechamiento integral, en donde se advierte una interdependencia de problemas hidráulicos de los distintos puntos del sistema, de forma que las obras son planes parciales de un único y exclusivo plan integral, y así la planificación hidrológica debe contemplar otros factores como los ecológicos, socio-culturales, institucionales y económicos".

Por otro lado, el Tribunal Supremo estima parcialmente, en su sentencia de 14 de julio de 1997, el recurso de casación interpuesto por las Administraciones Públicas implicadas contra la citada sentencia de la Audiencia Nacional -sobre todo como consecuencia de las acciones emprendidas para legalizar a posteriori la construcción del embalse- pero en su razonamiento no pone nunca en entredicho los grandes principios básicos que fijó la sentencia recurrida acerca de los requisitos mínimos exigibles para acometer una obra de estas características, que incluyen cuestiones de fondo y de forma, como el rango que ha de poseer la norma que la justifique.

Llegados a este punto, es preciso aludir a la justificación que permite acometer una macroactuación como la que supone el recrecimiento de Yesa. Vayamos al principal argumento dado por sus defensores: se trata de garantizar agua de calidad para Zaragoza y para ello se cuenta con una importante ayuda económica de la Comunidad Europea. A veces, da la impresión de que el punto de partida, lo prioritario, lo que preocupa realmente a los partidarios del proyecto es obtener y gestionar unos fondos comunitarios. Para qué, esto parece secundario.

Pero ya que se ha encontrado un destino, el abastecimiento de agua para Zaragoza, recordemos lo que decía aquel Avance de Plan General de Ordenación Urbana de la ciudad de Zaragoza que salió a información pública en 1993: "En cuanto a la demanda del recurso, el volumen total de agua captado por la capital tiende a disminuir desde 1979, con un ahorro del 20 % en estos años: como causas se pueden señalar: 1) el aumento del precio de la tarifa, que intenta recoger el coste real del servicio e induce a recortes de los consumos o al uso alternativo, como es el caso de algunos usos industriales; 2) la extensión de la facturación por contador como estímulo racionalizador del consumo; 3) la política de renovación de redes, con reducción de las pérdidas (el 20 % del total de la red se ha renovado en estos últimos 10 años con tuberías de fundición dúctil), 4) la implantación de riego en espacios verdes con agua del freático en lugar de hacerlo con la red potable; 5) las reformas en la planta potabilizadora, que han permitido reducir el consumo de agua en el proceso de tratamiento... En el futuro no cabe esperar que se reduzca más el consumo, pues la progresiva reducción de pérdidas puede ser compensada por aumentos de demanda derivados del incremento de viviendas con jardín o nuevas implantaciones; un factor de disuasión será el incremento de la factura del agua y vertido, como consecuencia de la puesta en servicio de la depuradora de La Cartuja, que inducirá a una mayor racionalización del gasto, por lo que cabe esperar una tendencia a la estabilización del volumen captado".

Pues bien, a confesión de parte pocas cosas más cabe añadir, salvo que nada se dice al respecto en la revisión del Plan General de Zaragoza que está en avanzado estado de tramitación -lo que no deja de ser sorprendente- y que no hay por qué perder los fondos de la Comunidad Europea si se destinan a fines que pueden ser mucho más acordes con la utilización racional del agua y con el proyecto de directiva comunitaria que debería estar ya aprobado.

Y es aquí donde radica uno de los principales problemas: el futuro Derecho europeo impedirá la realización de obras de estas características, bien porque las normas comunitarias van a exigir unos determinados requisitos tradicionalmente soslayados por los poderes públicos españoles, bien porque serán inviables económicamente, ya que su financiación deberá recaer en los beneficiarios de las mismas. Además, el Derecho comunitario parte del principio de que la política ambiental debe integrarse en otras políticas sectoriales, por la que la política hidráulica de la Comunidad incide especialmente en objetivos como la protección y preservación del medio acuático y su prioritaria dedicación a los usos relacionados con el consumo humano.

De hecho, en el futuro, los aspectos relacionados con el desarrollo y equilibrio económico, social e interterritorial deberán valorarse con anterioridad a la satisfacción de la demanda de agua, que habrá de justificarse y poner en conexión con los referidos parámetros y con los que dimanan de la concepción del agua como bien público, esto es, como recurso ecológico, paisajístico y de recreo de primer orden, garantizador, por tanto, de un equilibrio no sólo territorial sino también medioambiental e incluso cultural. Y ello, evidentemente, comportará que el incremento de las disponibilidades del recurso -protegiendo su calidad, economizando su empleo y racionalizando sus usos, como establece el propio artículo 38 de la Ley de Aguas- no se articule sólo ni predominantemente desde la perspectiva de un incremento de la obra hidráulica de regulación sino desde la mejora de la gestión de los recursos existentes.

Y en este contexto, ¿qué hacen las Administraciones Públicas españolas? Actuar de modo contradictorio. Por ejemplo, en el momento en que la Administración General del Estado más se vanagloria de emprender políticas destinadas a reforzar las técnicas de control medioambiental, su Ministerio de Medio Ambiente aprueba una evaluación de impacto ambiental para el recrecimiento de Yesa cuando aún se encontraba en tramitación la adjudicación de estudio previo a la misma. justo en el momento en que el proyecto de ley de reforma de la Ley de Aguas postula el establecimiento de un mercado del agua la Administración sigue asumiendo, prácticamente en su integridad, la financiación de las grandes obras hidráulicas. En realidad, el referido proyecto de ley representa el típico ejemplo de cómo se traslada a la responsabilidad de los particulares el fracaso de un modelo de gestión pública como consecuencia de la no utilización por los poderes públicos de las potestades que le atribuye el ordenamiento jurídico vigente. La caducidad de las concesiones de aguas es una práctica inexistente. Estamos ante una de las partes del ordenamiento jurídico que menos litigiosidad produce debido, esencialmente, a la dejación de funciones, al inejercicio de sus competencias por la Administración.

Y qué decir de la Administración aragonesa. Empeñada en apoyar el proyecto, olvida que éste contradice los principios que han inspirado la aprobación en 1998 de la Ley de Espacios Naturales Protegidos y la promulgación en 1999 de la Ley del Patrimonio Cultural Aragonés. Pero es más, el proyecto de recrecimiento de Yesa contradice preceptos medulares de la Ley por la que se aprueban las Directrices Generales de Ordenación Territorial para Aragón, y no sólo en lo que se refiere a la protección del patrimonio cultural y del patrimonio natural, sino también, y esto resulta todavía más aberrante, al propiciar un enriquecimiento de lo que se denominan áreas urbanas más dinámicas (entre ellas destaca el eje Tauste-Ejea-Sádaba) en detrimento de la que ha sido clasificada como área de desarrollo estancado (la Canal de Berdún).

En resumen, hay que enterrar la vieja ecuación del desarrollismo, según la cual embalsar era siempre equivalente a progreso económico y social. No caigamos tampoco en la antítesis fácil y demagógica. Todos los embalses no son intrínsecamente perjudiciales. De la ecuanimidad en la valoración de los costes económicos, sociales, culturales y ambientales deberá surgir la decisión final aplicable a cada supuesto. Pero la carga de la prueba corresponde a quien adopta la decisión de emprender una obra de estas características. Y hasta ahora ni se ha acreditado su necesidad, ni mucho menos la urgencia con la que se ha actuado.

El agua en Aragón es un mito y un timo. Los agricultores aragoneses, y su desesperación, han sido utilizados tradicionalmente por ciertos sectores económicos para reivindicar y legitimar socialmente la demanda de más obras hidráulicas, cuyos beneficios serán cada vez más irrelevantes desde la perspectiva del sector primario, aunque dejarán suculentos dividendos en el sector de las consultorías y de las grandes empresas de la construcción. En una situación normal bastaría con denunciar el timo para desvanecer el mito. En nuestro caso, es preciso explicar el mito para desenmascarar el timo.

Ángel Garcés Profesor Titular de Derecho Administrativo Universidad de Zaragoza