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RESUMEN
La
derogación del trasvase del Ebro en junio de 2004 es, sin
lugar a dudas, un hito en la política hidráulica española.
Demuestra que hay otras maneras de hacer las cosas, de
definir razonablemente cuál es el problema que se quiere
abordar, de evaluar las soluciones alternativas y de
escuchar a técnicos y ciudadanos, en general, y no sólo a un
grupo de intereses. Puede verse como el inicio de la
transición hacia una nueva cultura del agua si se mantiene
esa actitud abierta de hacer las cosas, se aguanta el pulso
del entramado político-financiero, se consolida una
participación informada y un debate público razonablemente
honesto. Ahora es necesario aplicar esa actitud a otros
problemas hidrológicos que esperan solución y revisar el
decreto de derogación. Es un proceso difícil y no exento de
conflictos pero hay que asumir que forman parte de la
política hidrológica.
Palabras Clave: trasvases; nueva cultura del agua; debate
público.
INTRODUCCIÓN
La reciente derogación
del trasvase del Ebro (Real Decreto Ley 2/2004, de 18 de
junio) podría considerarse, quizás, como el inicio de la
transición desde una economía del agua preocupada por la
construcción de más embalses y trasvases, necesaria en el
contexto de una España cuya economía era fundamentalmente
agrícola, a una economía del agua que se preocupa más por la
gestión y que entiende que el problema ya no es de escasez
física sino de una escasez económica generada principalmente
por la ausencia de gestión, en un contexto en el que la
agricultura ya no es la principal actividad económica y en
el que la mayor parte de los usuarios, incluidos los
agricultores, pueden pagar perfectamente un precio razonable
por el agua que usan.
Sin embargo, y tal y
como ocurrió con la transición política en este país, la
transición en la economía del agua está siendo conflictiva y
va a llevar tiempo. Si se tratase de una cuestión
estrictamente técnica posiblemente no hubiese demasiados
problemas. Tampoco parece presentar demasiadas dificultades
tener una actitud mental de carácter abierto necesaria para
reconocer que el contexto actual es diferente del que
existía hace cuarenta años, de que los problemas son
distintos, por lo que las soluciones tienen que ser
diferentes, y también porque existen alternativas
diferentes. Algo que parece razonable y para lo que estamos
perfectamente preparados. ¿Qué es, entonces, lo que ocurre?
Hay tres cuestiones que considero necesario abordar. La
primera se refiere a las contradicciones en los contenidos
del citado Decreto Ley. La segunda tiene que ver con el
entramado político-empresarial. La tercera presta atención a
la necesidad de la participación ciudadana como una manera
de mejorar la calidad de las decisiones a tomar y de avanzar
seriamente en la transición.
1.EL REAL DECRETO LEY
2/2004 ¿CUÁL ES EL PROBLEMA?
La lectura de los
contenidos contradictorios del Decreto Ley le confieren
escasa credibilidad. Así, mientras, por un lado, deroga el
trasvase del Ebro, en nombre de una nueva concepción de la
política hidrológica, por el otro lado acepta como válidas
las estimaciones sobredimensionadas y no justificadas sobre
las “necesidades y demandas” de agua realizadas por el
anterior Plan Hidrológico Nacional. Esto explica que el
citado Decreto incluya un amplio listado de desaladoras para
cubrir esas supuestas demandas así como el mantenimiento, en
el Anexo II, de un listado de embalses y trasvases, también
incluidos en el anterior PHN, y que va en contra de la
filosofía de la Directiva Marco Europea del Agua.
Parece claro, en
consecuencia, que si la apuesta por la nueva cultura del
agua es seria, el decreto debe reconsiderarse empezando por
calcular de manera honesta y rigurosa los actuales usos de
agua en cada cuenca así como una estimación de las
“necesidades y demandas” a medio plazo. A esto seguiría una
evaluación del estado de las redes de distribución urbanas y
agrícolas. Se trata de conocer cuál es el problema que se
quiere resolver sin dar la solución antes de saberlo. El
siguiente paso consiste en estudiar con seriedad las
alternativas existentes a cada uno de los problemas. En
cualquier caso quiero insistir en que estos dos pasos no
tienen nada que ver, en principio, con una nueva cultura del
agua sino con una manera de hacer las cosas que sea
razonablemente honesta desde un punto de vista intelectual y
político.
Sabemos, sin embargo,
que la justificación de los trasvases proyectados descansa
en un sobredimensionamiento injustificado de los usos
previstos, a los que se califica de demandas. Y también
sabemos que los datos disponibles sobre el uso del agua
avalan de manera contundente que carece de sentido seguir
instalados en esa vieja cultura de más embalses y trasvases
mientras las redes urbanas muestran una eficiencia media del
60 por 100 (Cabrera, 2004) y mientras las redes agrícolas
pierden unos 10.000 Hm3 al año (Losada, 1994) sin contar el
deterioro de la calidad de las aguas. Es obvio que parte de
estas pérdidas vuelve al acuífero o a los ríos pero también
es obvio que entender las pérdidas en las redes como una
manera de recargar acuíferos o de satisfacer algunas
funciones ambientales, ignorando la desastrosa situación del
sistema de distribución, no parece la vía más eficiente de
hacerlo. En cualquier caso, lo que resulta claro es que el
potencial de ahorro así como la mejora de la eficiencia en
el uso del agua son elevados y constituyen alternativas más
eficientes, en todos los sentidos, a la construcción de más
embalses y trasvases.
Así pues, los
argumentos que en su momento justificaban la necesidad de
construir más embalses y trasvases en España, como solución
a un problema de escasez física, ya no son relevantes. Ahora
la escasez es, fundamentalmente, de carácter económico,
“...la actual escasez física de agua no es la cuestión
principal en la mayoría de las regiones. Parece, más bien,
que prevalecen las condiciones de escasez económica: hay
bastante agua para satisfacer las necesidades de la
sociedad, pero hay pocos incentivos para lograr un uso sabio
y ahorrador de los recursos o para efectuar una asignación
eficiente entre demandas alternativas” (Gibbons, 1986).
Entiendo que el diagnóstico realizado por Gibbons para
Estados Unidos es, desde hace más de una década, adecuado
para España. Por otro lado, en los casos de escasez física,
la desalación es una alternativa más razonable que los
trasvases.
2. EL ENTRAMADO
POLÍTICO-EMPRESARIAL
Es interesante
constatar el apoyo unánime, aunque con variado énfasis según
se esté en el gobierno o en la oposición, de los principales
partidos políticos a los proyectos de construcción de más
embalses. Con los trasvases ya cambian algo los apoyos
dependiendo del contexto electoral. La explicación a estos
apoyos pasa por una mezcla de cálculos electorales y de
cálculos político-financieros que impiden explicar
adecuadamente el problema a resolver.
En otras palabras, la
definición adecuada del problema que se quiere resolver se
oculta a los ciudadanos y se insiste en proporcionar una
vieja y desfasada solución sin actualizar el problema. Se
crea así un “estado de opinión” ficticio, pero creído por
muchas personas que atienden a esos medios de comunicación,
reforzado por la ausencia de debates públicos que permitan
contrastar cuál es realmente el problema y cuáles son las
alternativas razonables. A todo esto hay que añadir la
resistencia de intereses corporativos, como la Asociación de
ingenieros de caminos, canales y puertos (El País,
15.12.04), muy bien capacitados para construir presas, pero
que no aceptan que los problemas a resolver no son los de
hace cincuenta años ni que el objetivo de la Directiva Marco
Europea del Agua sea la gestión de los ecosistemas y la
gestión del agua en lugar de seguir con la vieja cultura del
agua.
La paradoja consiste
en que el núcleo del apoyo a esa vieja cultura tiene poco
que ver con el agua y mucho con la construcción de obras
públicas y los fondos públicos que mueve. En este sentido,
al desmontarse la necesidad de construir más embalses y
trasvases, los intereses que se consideran “perdedores”
(constructoras, políticos beneficiados con independencia del
partido al que pertenecen, agricultores acostumbrados a no
pagar el agua, ingenieros que han de reciclarse, ...etc.)
están generando unas presiones y unos conflictos muy
importantes, apoyados por unos medios de comunicación a su
servicio y que no informan de “cuál es el auténtico problema
a resolver” por lo que hacen creer a los ciudadanos que la
derogación de un trasvase (que no necesitan) les va a quitar
“su derecho” al agua, les va a llevar a padecer sed y
penurias o, finalmente, les va a quitar su “identidad”.
Desde luego imaginación no falta.
Lo cierto es que, la
supuesta escasez de agua se transforma en una excusa,
convenientemente manipulada, que oculta el entramado
político-empresarial cuya continuidad depende de la
financiación pública de megaproyectos pero que no va a
resolver los problemas de falta de gestión, que son los que
no se quieren abordar. Entramos así en la lógica de los
megaproyectos y su relación con la financiación de los
partidos políticos, ya estudiada desde hace años por el
periodista Carlos de Prada, en relación con el derogado Plan
Hidrológico Nacional. Se pregunta este periodista quién
financia al poder político y se contesta a sí mismo “En
definitiva, el que paga, manda (...) una y otra vez Seopan,
la patronal de la construcción, presiona al Gobierno para
que no caiga el volumen de dinero que recibe del erario
público (...) Una parte de ese dinero viene de las grandes
obras hidráulicas. Por tanto, ¿Van a tolerar que monsergas
de racionalidad, científicas o de gestión seria, amenacen
sus intereses creados?” (De Prada, 1997). Y sigue,
recientemente, “Constructoras, hidroeléctricas, compañías de
gestión de aguas, capitales del agronegocio insostenible,
especuladores inmobiliarios, políticos, cargos,
funcionarios, etc. Es evidente que el PHN beneficia a
alguien (...) Caudales públicos de billones de pesetas
trasvasados hacia cuentas privadas, donde quedan embalsados”
(De Prada, 2003). ¿Explica esto el mantenimiento de la
mayoría de las obras en el Anexo II del Decreto Ley que
deroga el trasvase del Ebro? Es muy probable.
De acuerdo con Hawken,
“En el reino de los negocios la democracia, tal como la
contemplaron los fundadores, está ahora en suspenso. Todo lo
que nos queda son los mecanismos rituales, la importante
imagen de la democracia que invocan los mismos traficantes
de poder que la subvertirían. En Washington D.C. las
corporaciones actúan igual que lo hacen en el mercado:
juegan para ganar. El problema es cómo ganan ya que su
usurpación del poder político destruye el proceso
democrático. (Hawken, 1997,132).
Lo importante para
empezar a comprender es que en España, como en otros países,
se ha consolidado ese entramado político financiero, que
descansa sobre la financiación pública de megaproyectos y
cuyos aspectos principales, siguiendo a Flyvbjerg (2003)
serían los siguientes:
1. Mientras se
construyen cada vez más megaproyectos (...) los resultados
son muy pobres en términos económicos, ambientales y de
apoyo ciudadano.
2. El desarrollo de
los megaproyectos no constituye hoy un campo que
pertenezca a lo que se denomina “cálculos honestos” (por
el contrario) apenas hay cálculos fiables y menos aún los
cálculos de los llamados expertos.
3. Los promotores de
los megaproyectos con frecuencia evitan y violan las
prácticas establecidas de buen gobierno, transparencia y
participación en la toma de decisiones política y
administrativa
4. Existe un
comportamiento de buscadores de rentas en aquellos que
justifican la inversión en infraestructuras, explicado por
el hecho de que dichas inversiones pueden generar
beneficios para grupos concretos de constructores y
usuarios mientras que la mayor parte de los costes recae
sobre los contribuyentes.
Por su parte, los
intereses “ganadores” (¿el gobierno central?, que ahorraría
miles de millones de euros, pequeñas empresas locales de
construcción y de gestión de agua, que crearían mucho
empleo, los ciudadanos, que obtendrían un mejor servicio de
agua y pagarían menos impuestos,...etc.) parecen encontrarse
con escasa capacidad para mostrar que hay que cambiar las
preguntas a las que responder, que ya no son las mismas de
antes, que hay otras maneras de hacer las cosas y de tomar
decisiones y que la participación democrática tiene poco que
ver con la participación actual. Estamos, en consecuencia,
ante una verdadera transición en el amplio sentido de la
palabra, que entraña un auténtico conflicto de intereses.
3. ¿QUÉ PUEDE APORTAR
LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA?
En este contexto, la
participación pública real, no de trámite, se presenta como
una poderosa herramienta para conocer con claridad cuál es
el problema que se quiere solucionar, para que las personas
mejoren su nivel de información, para que se aporte
información de calidad y, en suma, para legitimar o no los
proyectos y sus alternativas. No se trata de presentar
retoques a proyectos previamente aprobados sino de
participar en la definición del diagnóstico. Se hace
necesaria, en consecuencia, la creación de espacios
institucionalizados de debate público, financiados con
fondos públicos, que garanticen el ejercicio del derecho de
participación informada, algo que sólo es posible si se
cuenta con el acceso a información de calidad para construir
argumentos alternativos.
Si tenemos en cuenta
la afirmación anterior de Hawken, es posible afirmar que no
existe ningún gobierno que intente cambiar la política del
agua, como parece que están intentando tímidamente el
gobierno del presidente Zapatero y el tripartito en
Cataluña, que pueda conseguirlo sin el apoyo y la
participación ciudadana. Por razones de apoyo público y por
razones de mejora en la calidad de los argumentos.
De hecho, está
demostrado que una participación pública informada mejora la
calidad de las decisiones tomadas. En una investigación
sobre la calidad de las decisiones que se han tomado
contando con la participación pública, que abarca 239 casos
de estudio, la conclusión a la que llega su autor es que “La
mayoría de los casos evidencian que la participación pública
conduce a mejores decisiones que en ausencia de esa
participación; añadiendo nueva información, nuevas ideas y
nuevos análisis; y teniendo un acceso adecuado a los
recursos científicos y técnicos.” (Beierle, 2000). En un
sentido similar argumenta Shrader-Frechette al señalar que
“La ejecución de proyectos fracasa generalmente cuando la
agencia gubernamental –que promueve alguna tecnología-
intenta <vender> una decisión tomada de antemano y no
fomenta la educación pública” (1997, 231), (la negrita es
mía).
Pero además, la
participación pública informada consiste en la única manera
de empezar a hacer frente, con muchas dificultades, a ese
entramado político-empresarial que tiene la capacidad de
disfrazar el problema que se quiere resolver. Necesitamos un
profundo programa de pedagogía social para que se entiendan
bien los argumentos y los problemas. Pero incluso esto
podría ser insuficiente dadas las asimetrías reales que
existen tanto en el poder para hacerse oír como en el poder
para decidir (O’Neill, 2002).
Podemos pues asumir
que “Los enfoques deliberativos funcionan bien como
objetivos ideales e indicadores de evaluación para la toma
de decisiones pero se quedan indefensos ante el poder, que
es lo que caracteriza al desarrollo de los megaproyectos.
Por eso es fundamental estudiar cómo las relaciones de poder
y los resultados pueden ser influidos y contrapesados por
una reforma de los acuerdos institucionales que configuran
el contexto de la toma de decisiones del megaproyecto (...)
Dicho de otra manera, tomar una buena decisión no es sólo
una cuestión de contar con una información y una
comunicación mejor y más racional sino también de contar con
los acuerdos institucionales que incentivan la
responsabilidad y, especialmente, la responsabilidad ante el
riesgo. Entendiendo la responsabilidad no como una cuestión
exclusivamente relacionada con la celebración de elecciones
cada cierto tiempo sino con la continuación del diálogo
entre la sociedad civil y los políticos sobre las
instituciones, aceptando cada uno su responsabilidad a
través de adecuados controles” (Flyvbjerg, 2003).
En la medida en la que
se profundice en esta línea de trabajo podremos afirmar que
estamos avanzando en la consolidación de una nueva cultura
del agua que se apoya en tres pilares básicos. La gestión de
los ecosistemas (gestión del agua y del territorio)
manteniendo sus funciones básicas en cantidad y calidad, es
decir, inserción de la economía en los límites de los
ecosistemas; mejora del conocimiento y cambio de mentalidad
para poder llevar a cabo lo anterior, lo que requiere
cambiar las preguntas así como entender adecuadamente cuáles
son los problemas y qué se entiende por soluciones y,
finalmente, profundizar en una toma democrática de
decisiones que cuente con la gente.
Algunos objetarán que
la insistencia en la participación lleva más tiempo y
retrasa la toma de decisiones haciendo menos eficiente el
proceso. Efectivamente lleva más tiempo y retrasa la toma de
decisiones pero esto no significa que disminuya la
eficiencia en esa toma de decisiones puesto que, como vimos
más arriba, mejora la calidad de las mismas. Por otro lado,
si tenemos en cuenta el tema del entramado
político-empresarial, la participación pública no sólo
contribuye a la mejora de la calidad sino a plantear
adecuadamente cuál es el problema lo que, en sí mismo,
constituye una innovación muy destacada que puede conducir a
obtener aumentos de eficiencia insospechados, tal y como
muestra el ejemplo de la derogación del trasvase del Ebro,
una vez demostrado que el problema no consiste en la escasez
física. En otras palabras, la mejora que se puede obtener,
en términos económicos, ambientales y sociales, con la
citada derogación puede ser de escándalo.
Finalmente, y
aceptando que tomar las decisiones más rápidamente
signifique una mayor eficacia hay que reconocer que esa
eficacia: a) no justifica la limitación de los derechos de
la mayoría de los ciudadanos, b) suele impedir una
comprensión clara de las implicaciones de esas decisiones y,
c) con frecuencia, suele ocultar que, esa supuesta eficacia,
beneficia a unos pocos en detrimento de una mayoría. Así
pues, lejos de constituir un obstáculo, la participación
pública informada y de calidad constituye un ahorro a la vez
que se supone que cualquier político razonablemente
democrático estaría orgulloso de contar con ciudadanos que
se interesan por comprender los problemas que les afectan y
por ayudarle a mejorar la calidad de las decisiones sobre
estos problemas.
Entiendo que hemos
iniciado la transición hacia una nueva cultura del agua, de
lo contrario no habría tantos conflictos ni tantos
obstáculos. Pero no hay otra opción que avanzar en la línea
de la Directiva Marco. Es, además, la más conveniente y
razonable para este país. El reto consiste en la manera de
tomar las decisiones. La crispación puede generar
importantes costes. De la calidad de la democracia que
practiquemos va a depender cuáles son estos costes y cómo se
distribuyen, es decir, quién va a cargar con ellos. De ella
depende, también, que se identifiquen adecuadamente los
problemas y que se aporten soluciones que no generen nuevos
problemas.
REFERENCIAS
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22.
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2003.
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